Налоговая реформа: достижения и проблемы

Руководитель Центра содействия экономическому развитию (CED) Юлий Юсупов в своей статье для сайта Kun.uz даёт свою оценку последним изменениям в налоговой сфере, сравнивая их с изначальными планами, закреплёнными в Концепции совершенствования налоговой политики Республики Узбекистан.

Опубликованы два важных документа, касающихся сферы государственных финансов страны:

- - «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан в связи с принятием основных направлений налоговой и бюджетной политики на 2019 год»;;

- - «О прогнозе основных макроэкономических показателей и параметрах Государственного бюджета Республики Узбекистан на 2019 год и бюджетных ориентиров на 2020-2021 годы»..

Рассмотрим эти документы с точки зрения реализации принципов налоговой реформы, заложенных в июньском указе президента «О Концепции совершенствования налоговой политики Республики Узбекистан»..

Налоговая реформа начинается

Принятие рассматриваемых документов означает запуск налоговой реформы с 1 января 2019 года. Необходимость реформы обусловлена тем, что существующая налоговая система, сложившаяся в постсоветском Узбекистане, не оставляет экономике страны никаких шансов для устойчивого развития, обрекает страну на участь вечного сырьевого придатка мировой экономики.

Налоговая реформа нацелена на решение трех ключевых проблем существующей налоговой системы. Рассмотрим, что это за проблемы и как они будут решаться в 2019 году.

1. Относительно высокие налоги на фонд оплаты труда, которые не стимулируют рост занятости и поощряют теневую экономику.

В 2019 году предусмотрено радикальное сокращение налогов на труд:

- отмена 8% страховых взносов граждан во внебюджетный Пенсионный фонд, удерживаемых из заработной платы;

- введение «плоской» шкалы подоходного налога в размере 12% вместо прогрессивной шкалы с максимальной ставкой налогообложения в 22,5% (в 2018 г. доходы, превышающие отметку чуть более 200 долларов США в месяц, облагаются по максимальной шкале);

- снижение ставки единого социального платежа до 12% - вместо 15% для упрощенного режима и 25% для общего режима налогообложения (кроме бюджетных организаций и государственных предприятий – для них ставка устанавливается в размере 25%).

2. Неравномерное распределение налоговой нагрузки. Прежде всего, речь идет об огромном разрыве в налоговом бремени между упрощенным и общеустановленным режимами налогообложения (то есть малыми и крупными предприятиями). При переходе от одного режима к другому налоговая нагрузка может возрасти в несколько раз. Это означает невозможность роста бизнеса и использования преимуществ от экономии на масштабах, что существенно снижает возможности для увеличения конкурентоспособности национальных производителей.

В этой связи предусмотрено радикальное сокращение налоговой нагрузки и упрощение правил налогообложения в рамках общеустановленного режима, в частности:

- сокращение налогов на фонд оплаты труда (см. выше);

- отмена обязательных отчислений в государственные целевые фонды (ГЦФ) для предприятий общего режима (3,2% от выручки);

- снижение ставки налога на прибыль юридических лиц с 14 до 12% (для коммерческих банков – с 22 до 20%, для сотовых компаний– повышение с 14 до 20% с отменой налога на сверхприбыль, который они платили при превышении определенного уровня рентабельности, для производителей цемента и полиэтиленовых гранул – повышение с 14 до 20%);

- снижение ставки налога на дивиденды с 10 до 5%;

- снижение ставки налога на имущество юридических лиц с 5 до 2% с введением обязанности его уплаты, а также уплаты налога за пользование водными ресурсами всеми юридическими лицами без исключений.

3. Вопреки международной практике, в Узбекистане широко применяются налоги с выручки (с оборота). То есть налогами облагается не добавленная стоимость, прибыль, доход и пр., а вся выручка, включая затраты. Это отчисления с выручки в ГЦФ для предприятий общеустановленной системы налогообложения, единый налоговый платеж для малых предприятий, а также для компаний сфер торговли и общественного питания. Налоги с выручки, а также разрывы в цепочке уплаты налога на добавленную стоимость (когда НДС фактически превращается в свою противоположность — в налог с выручки), возникающих из-за «бегства» предприятий из общего режима налогообложения, крайне негативно сказываются на общественном разделении труда, формировании длинных цепочек создания добавленной стоимости. Ведь чем длиннее цепочка, тем выше налоговая нагрузка: имеет место двойное, тройноеи т.д. налогообложение. В такой ситуации создать полноценный цикл производства- от сырья до продукции с высокой добавленной стоимостью - просто невозможно.

Выход из этой ситуации один: отказ от налогов с выручки в пользу НДС. Для этого в рамках реформы предусматривается:

- отмена обязательных отчислений в ГЦФ для предприятий общего режима (см. выше);

- снижение налоговой нагрузки на предприятия общеустановленного режима (см. выше) с целью стимулировать малые предприятия переходить на этот режим;

- перевод предприятий, имеющих годовой оборот (выручку) по итогам предыдущего года более 1 миллиарда сумов или достигших установленного порога в течение года, на уплату общеустановленных налогов.

Реализация указанных мер позволит кардинально изменить нашу налоговую систему. Реформа даст экономике Узбекистана более совершенную модель налогообложения, приблизит налоговую систему к стандартам успешно развивающихся стран, позволит устранить накопившиеся диспропорции и искажения. И, в конечном счете – позволит создать в стране цивилизованные и эффективные общественные институты, способствующие устойчивому инклюзивному экономическому развитию. 

Однако не все так хорошо и радужно, как может показаться на первый взгляд. В реализации реформ есть проблемы. И проблемы не маленькие.

Главная ошибка реализации реформы

Самой главной ошибкой правительства в проведении налоговой реформы, я считаю, сохранение ставки НДС на уровне 20% (правда, с возможным последующим снижением размера ставки по итогам 2019 года). Дело в том, что в первоначальной версии концепции налоговой реформы предполагалось уменьшение ставки до 12%.

Во-первых, авторы концепции ориентировались на ставки соседних Казахстана и Кыргызстана – 12%.

Во-вторых, именно ставка в 12% позволила бы большинству малых предприятий безболезненно перейти на общеустановленный режим налогообложения.

Теперь же:

- легализация бизнеса и переход на общий режим налогообложения или добровольную уплату НДС не будут такими масштабными, как ожидалось; бизнес станет более активно уклоняться от перехода на НДС, в том числе путем дробления, сокрытия выручки, перерегистрации в виде новых юридических лиц;

- отдельные виды местных товаров и услуг могут оказаться менее конкурентоспособными по сравнению с соседними странами,

- бюджет может недосчитаться доходов из-за сокращения налогооблагаемой базы.

Многие проблемы перехода на новую систему налогообложения (если не их большинство), с которыми мы сегодня сталкиваемся, обусловлены именно нежеланием снижать ставку НДС.

Будем надеяться, что это решение не станет роковым для реформы.

Вместо снижения ставки НДС внедряется так называемый упрощенный НДС, который, на мой взгляд, только замедляет и усложняет проведение реформы, так как не позволяет осуществлять полноценные зачеты уплаты этого налога. Переход на упрощенный НДС возможен для предприятий с оборотом до 3 млрд. сумов. и находиться в этом режиме можно будет только до 1 января 2021 года. Особенностями данного порядка являются пониженная ставка налога, а также отсутствие возможности отнесения в зачет сумм налога на добавленную стоимость по приобретенным товарам (работам, услугам). При этом уплаченный упрощенный НДС может быть отнесен в зачет покупателем продукции -плательщиком стандартного налога на добавленную стоимость.

Базовая ставка упрощенного НДС – 7%. Но для отдельных секторов экономики предусмотрены иные ставки: строительные организации – 8%, предприятия торговли – 6%, предприятия общественного питания и гостиничного хозяйства – 10%, юридические лица, оказывающие профессиональные услуги (аудиторские услуги, услуги по налоговому консультированию, консалтинговые, брокерские услуги и т.д.) – 15%, юридические лица, осуществляющие реализацию сельскохозяйственной продукции, за исключением продукции собственного производства – 4%.

Другие провалы 2018 года

К сожалению, буквально провалена реализация некоторых задач, поставленных в июньском указе президента о налоговой концепции:

1. Не была разработана новая версия Налогового кодекса, хотя времени для этого было достаточно (полгода). Изменения, которые вносятся в Кодекс в декабре, не решают большинство проблем внедрения новой налоговой системы. Это очень серьезный удар по реализации реформы.

2. Не была решена проблема с зачетом НДС по сельхозпродукции собственного производства, которая освобождена от уплаты этого налога. Суть проблемы в том, что раз аграрии не платят НДС, то его нельзя взять в зачет следующим участникам цепочки создания добавленной стоимости: переработчикам сельскохозяйственного сырья, предприятиям общественного питания и торговли. В результате налоговая нагрузка на эти предприятия (если они являются плательщиками НДС) существенно возрастает. Между тем имелись вполне работоспособные варианты решения этой проблемы. Но они были проигнорированы.

Есть правда, поправка в 208 статью Налогового кодекса, согласно которой производимая в Республике Узбекистан продовольственная продукция по перечню, определяемому Кабинетом Министров Республики Узбекистан, освобождается от налога на добавленную стоимость. Но где этот перечень и почему он должен определяться Кабинетом Министров, а не Кодексом – не понятно. И потом, как быть с переработчиками непродовольственной сельскохозяйственной продукции, например, текстильщикам? Для них-то проблема вообще никак не решается.

Нерешенность проблемы зачета НДС сельхозпродукции – еще один из (наряду с 20% НДС) смертельно опасных для налоговой реформы «подводных камней», который, очень надеюсь, нам удастся как-то обойти в 2019 году.

3. Не было осуществлено, заложенное в Концепции, упрощение расчета и уплаты НДС и налога с прибыли. Администрирование этих налогов остается весьма сложным как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов, что, мягко говоря, не способствует успешной реализации налоговой реформы.

4. Не проведена оптимизация налоговых льгот. Многочисленные налоговые льготы неэффективны и весьма вредны: они разрушают конкуренцию (кто-то имеет льготы, а кто-то – нет) и ослабляют государственный бюджет. Не случайно президент уже в который раз ставит задачу оптимизации перед правительством: «За счет снижения налогового бремени надо ввести единый для всех, справедливый налоговый режим, поэтапно отменять налоговые льготы» (из выступления президента 29 декабря 2018 г.). И то, что правительство такую оптимизацию до сих пор не провело, весьма удивительно в свете опасений выпадения бюджетных доходов из-за проведения налоговой реформы. Господа, вот, пожалуйста – источники пополнения бюджета! Почему же вы ими так сильно не хотите воспользоваться? Хотелось бы получить ответ на этот вопрос. Впрочем, я попытаюсь его дать сам, но ниже.

5. Вопреки Концепции налоговой реформы (предусматривающей единую ставку ЕНП – 4%) введены дифференцированные ставки ЕНП для разных секторов экономики (см. приложение 7 к «О прогнозе основных макроэкономических показателей и параметрах Государственного бюджета Республики Узбекистан на 2019 год и бюджетных ориентиров на 2020-2021 годы»). В частности, предприятия общественного питания в городах с численностью населения более 100 тыс. жителей будут платить ЕНП по ставке 8%. Об особой и странной «любви» наших финансовых органов к этому сектору экономики мы еще поговорим ниже.

6. Утверждены ряд важных норм налогового законодательства без какого-либо общественного обсуждения. Речь идет прежде всего о:

- режиме упрощенного НДС (см. выше),

- введении акцизного налога на услуги мобильной связи, комбинированной ставки и повышение ставки по акцизному налогу на сигареты, производимые в Республике Узбекистан,

- а также о внедрении ЕНП для индивидуальных предпринимателей с оборотом от 100 млн. до 1 млрд. сумов. Зачем понадобилось переводить на ЕНП эту категорию предпринимателей не очень понятно, при том, что одна из ключевых задач реформы – сокращение сферы влияния налогов с оборота (а в данном случае эта сфера расширяется).

Лоббисты побеждают?

Вернемся к вопросу об оптимизации налоговых льгот, о которой я писал выше. Могу предположить, что сложность реализации этой задачи связана с лоббированием частных, групповых, ведомственных интересов. За каждой льготой стоят влиятельные силы, которые всячески противятся выравниванию условий ведения бизнеса. Ведь равные и прозрачные правила игры, одинаковые для всех, лишают их бизнес ключевых конкурентных преимуществ. Такого рода лоббистов понять можно. Но очень надеюсь, что правительство не пойдет у них на поводу, а постарается реализовать общественный интерес.

Другим примером силы лоббистов может служить ситуация, которая сложилась вокруг таможенных платежей. В июне 2018 года было принято постановление президента «О мерах по дальнейшему упорядочению внешнеэкономической деятельности и совершенствованию системы таможенно-тарифного регулирования Республики Узбекистан», предусматривающее радикальное сокращение таможенных платежей с 1 января 2019 г. По тому, какие преференции оставались в первоначальной версии постановления и какие изменения были внесены в данный документ в декабре (см. пункт 10 приложения 33 к документу «О прогнозе основных макроэкономических показателей и параметрах Государственного бюджета Республики Узбекистан на 2019 год и бюджетных ориентиров на 2020-2021 годы»), можно судить о силе тех или иных лоббистских группировок.

Конечно же, бесспорный лидер в этом списке автопром, который уже 20 с лишним лет защищен запретительными таможенными платежами от всякой конкуренции. Как результат – большая себестоимость, слабый ассортимент, неудовлетворительное качество продукции и высокая стоимость ее покупки для покупателей (высокие официальные цены, очереди, «шапки»). При этом бюджет почти ничего от отрасли не получает, так как предоставлены беспрецедентные налоговые льготы. Правда в 2019 г. часть льгот отменяется. Но, учитывая, монопольное положение нашего автопрома, он легко перенесет возросшее налоговое бремя на покупателя. Так что, ждите очередного повышения цен на автомобили.

Производители каких  товаров еще сумели пролоббировать высокие таможенные платежи? Смотрим на те позиции, где таможенные пошлины составили более 15% и/или используются акцизы на импорт:

- кондитерские изделия;

- переработанная плодоовощная продукция;

- мороженое, сыры, творог, яйца;

- газированные и алкогольные напитки, сигареты;

- некоторые строительные материалы (цемент, известь, гипс, материалы из пластмассы), керамические изделия;

- готовая текстильная продукция, ковры;

- алюминиевые профили и другие изделия из алюминия;

- лампы накаливания,газовые и электроплиты, водонагреватели, микроволновки, кондиционеры, телевизоры, мониторы, холодильники и морозильники, стиральные машины, пылесосы,утюги и прочая бытовая электротехника,

- тракторы, зерноуборочные комбайны.

Это список тех, кому удалось свои ведомственные интересы протащить через правительство. Лоббистам остальных отраслей повезло меньше.

Чем так провинился общепит?

Вот у кого нет никакой силы лоббирования, так это у сектора общественного питания.

Этот сектор всегда пользовался особым вниманием наших финансовых органов. К примеру, базовая ставка ЕНП в 2018 году – 5%, в розничной торговле – 4%, а в общепите – 10%. Почему? Попробуйте найти какое-то логическое обоснование. А не нужно никаких обоснований, просто так кому-то захотелось.

И что весьма примечательно, такое выборочное отношение к сектору сохраняется. В 2019 г. базовый ЕНП – 4%, для общепита – 8% (вопреки Концепции налоговой реформы). Базовая ставка упрощенного НДС – 7%. Но для предприятий общественного питания и гостиничного хозяйства, конечно же, – 10%. Это так мы хотим развивать туризм. Просто фантастика.

Плюс, предприятия общественного питания - еще до налоговой реформы - подверглись массированным проверкам со стороны налоговых органов.

Руководителям ассоциаций общепита и туризма надо срочно отправляться на повышение квалификации к руководителям отраслей, более удачливых в проталкивании своих отраслевых интересов – см. список отраслей в предыдущем разделе.

Неопределенность и непрозрачность – главные враги бизнеса

И, в заключении, об инвестиционном климате.

Недавно состоялся интересный диалог двух высокопоставленных чиновников. Тогда еще и. о. хокима Ташкента, сенатор Джахонгир Артыкходжаев заявил, что Казахстан - главный конкурент Узбекистана в борьбе за инвестиции, а наши налоги пока еще не позволяют обеспечить достаточную инвестиционную привлекательность. Вице-премьер, министр финансов Джамшид Кучкаров парировал, что конкурентоспособность зависит не только от низких налогов. Так и хочется сказать: и ты, жена, тоже права (есть такой анекдот про Ходжу Насреддина - погуглите). Оба чиновника правы.

Инвесторы (и местные и иностранные) обязательно смотрят на налоговую нагрузку и сравнивают ее не с налоговой нагрузкой Франции или Латвии, а с налоговой нагрузкой соседних с нами стран. И с нашим 20% -ным НДС, который в «тяжелых оборонительных боях» при обсуждении налоговой концепции отстоял Минфин, нам тяжело быть инвестиционно- привлекательными даже для собственных предпринимателей.

Но с другой стороны, далеко не только налоги определяют инвестиционную привлекательность страны. Бизнес интересуют практически все аспекты экономики, включая защиту прав собственности, административные барьеры, работу финансового сектора, равные правила игры и многое-многое другое. И один из ключевых факторов инвестиционной привлекательности – предсказуемость и прозрачность политики и законодательства.

И как раз по этому поводу хочется очень долго ругаться. О многих, причем ключевых, правилах налогообложения, по которому нашему бизнесу придется работать в 2019 г., мы узнали фактически за несколько дней до Нового года. И даже после публикации рассматриваемых документов далеко не все ясно.

Как, скажите, в такой ситуации неопределенности и непредсказуемости планировать работу бизнеса и осуществлять инвестиции? И как можно надеяться на привлечение новых инвесторов?

Впрочем, это были риторические вопросы.