Повторяющиеся функции и лишние расходы. О вреде расширения правительства

«Большое количество аристократии в государстве напоминает толпу лекарей, собравшихся вокруг одного пациента: каждый из них доказывает свою правоту, а пациент страдает от боли».

Эти слова написаны историком Публием Корнелием Тацитом ещё в первом веке нашей эры, но они до сих пор не утратили своей актуальности.

В последнее время в Узбекистане наблюдается следующая тенденция: если на повестке дня появляется какая-то проблема и в политических кругах начинают активно высказываться о необходимости её решения, способ решения часто оказывается одним и тем же: создаётся новое государственное ведомство, занимающееся этой проблемой. Как, например, Министерство экономического развития и сокращения бедности, Агентство по борьбе с коррупцией, Министерство поддержки махалли и семьи.

Естественно, возникает вопрос: решит ли проблему создание нового ведомства? Может, такое «прибавление в весе» создаст и другие проблемы?

По данным правительственного портала Gov.uz, правительство Узбекистана (исполнительный аппарат) включает в себя следующее:

• 24 министерства;
• 10 государственных комитетов в составе Кабинета Министров;
• 11 агентств;
• 5 комитетов при Кабинете Министров;
• 5 центров и 4 инспекции при КМ и министерствах;
• 2 центральных учреждения;
• 4 департамента.

Кроме того, в составе Кабинета Министров имеются также секретариаты по различным направлениям. Цифры не малые.

«Увеличение государственного аппарата может снизить гражданскую активность»

Адъюнкт-профессор университета Вебстер, специалист по гражданскому обществу Нозима Давлетова высказала свои соображения по поводу расширения состава правительства:

- В последнее время количество государственных ведомств действительно всё растёт. Но мы не можем сказать того же о качестве работы ведомств, за некоторыми исключениями. В качестве основных проблем государственного сектора на сегодняшний день мы можем указать низкую эффективность, нехватку потенциальных кадров, неудовлетворительное состояние межведомственной коммуникации, даже иногда отсутствие хорошей взаимосвязи внутри ведомства.

Не следует решать системные проблемы созданием новых ведомств. Иначе, появятся многие неэффективные структуры, они будут работать по-старому, и «съедят» большую часть государственного бюджета. В последние годы делались попытки реформирования путём увеличения заработной платы работников государственных ведомств, регулирования их рабочего времени, но, не решив фундаментальные вопросы, невозможно достичь изменений.

Следует глубоко реформировать систему государственной службы. Необходимо определить KPI (Key Performance Indicator – основные показатели эффективности) каждого работника, рассмотреть критерии отбора работников, создать современную базу подготовки кадров, прозрачную систему приёма на государственную службу, не допускать конфликта интересов, создать нормальную систему декларирования доходов чиновников.

За последние 10 лет в международном индексе коррупции Узбекистан поднялся со 172 на 153 позицию, однако в течение последних четырёх лет не было никаких значительных сдвигов в данном направлении. Значит, системные изменения ещё не произошли. Позитивное изменение имиджа страны на мировой арене происходит благодаря либерализации СМИ и политике открытости.

При наличии указа, до сих пор не принят закон «О государственной службе». Законопроект «О государственной службе» рассматривается в той или иной форме с 2017 года. В последний законопроект не был включён ряд государственных служащих, доходы которых подлежат декларированию.

Стало известно, что во время кризиса в период пандемии ряд государственных структур неэффективно тратили бюджетные средства. В СМИ писали о приобретении руководителями ведомств дорогих автомобилей, о нецелевом растрачивании средств и фактах коррупции.

Если государственный аппарат начнёт «прибавлять в весе», естественно, потребуется больше расходов из бюджета, а это может «задавить» активность граждан. Любое государственное ведомство всеми правдами и неправдами пытается оправдать свою необходимость. Примером тому могут послужить волонтёрские движения, сформировавшиеся в период карантина. Государственные ведомства начали их контролировать. В результате, у волонтёров пропало всё желание, а в системе махаллей появились случаи воровства. Другой пример – АИМК. На заре создания агентство влияло на либерализацию СМИ, выполняло свои обязанности, чего не скажешь о его сегодняшней деятельности. Если так пойдёт и дальше, мы можем лишиться успехов, достигнутых в последние годы.

Следует понять, что для решения многих социальных проблем достаточно предоставить свободу гражданскому обществу и оптимизировать работу государственных ведомств. Не нужно «изобретать велосипед». Существуют механизмы повышения эффективности государственных ведомств, разработанные международными институтами. Достаточно применять их верно, без различных исключений.

Большое правительство – большие расходы

Возникновение новых государственных ведомств означает увеличение нагрузки на налоги, уплачиваемые гражданами. Цифры показывают рост доли расходов бюджета на содержание государственных ведомств.

Согласно данным Министерства финансов, в 2018 году расходы на содержание ведомств государственного управления, органов юстиции и прокуратуры составили 2.189,8 млрд сумов.

В 2019 году расходы на содержание центральных органов правительства, суда и прокуратуры составили 3.757,3 млрд сумов (3,5 процента от общего бюджета).

Согласно опубликованному для граждан проекту государственного бюджета, в 2020 году 5.318,6 млрд сумов выделено на содержание органов государственного управления, юстиции и прокуратуры, причём общий размер государственных расходов составил 131.104,5 млрд сумов.

Большое правительство – ограниченное правительство

В мировом опыте государственная структура классифицируется в качестве «большого правительства» (big government) и «малого правительства» (limited government).

Согласно научным трактовкам, контроль малого правительства за гражданами и экономикой является ограниченным. При реализации социальных, экономических и политических программ, наряду с деятельностью правительства, опорой служат также институты гражданского общества. Власть распределяется, дабы управление и мощь не концентрировалась в руках отдельных лиц, и они работают на основе принципа взаимного сдерживания.

Большое правительство ассоциируется с недопущением критики политической элиты (под критикой подразумевается её преследование), установление контроля за медиа и экономикой, ограничением прав граждан. Гибкость большого правительства находится на низком уровне, ему трудно адаптироваться к кризисным условиям. При этом высок риск коррупции, и скрыть такие факты очень легко.

Что теряет общество и народ при увеличении состава правительства?

Распределение ответственности вызывает абсолютную безответственность. В работе правительства – то же самое. Увеличение количества ответственных за один вопрос приводит к тому, что этот вопрос остаётся без решения.

Рассмотрим в качестве примера систему социальной защиты. Функция защиты нуждающихся в помощи слоёв населения распределена между многими организациями: Министерством поддержки махалли и семьи, Министерством здравоохранения, Министерством народного образования, Министерством труда и поддержки занятости и т.д. В системе задействованы столько ведомств, а позитивных сдвигов нет. Это отмечается также международными организациями. «Задачи по политике социальной защиты распределены между многими государственными ведомствами, но их взаимное общение налажено не очень хорошо, поэтому невозможно комплексно подходить к вопросу, вести эффективную политику», сказала представитель ЮНИСЕФ Тинатин Баум.

Другим примером «прибавления в весе» правительства и увеличения государственного вмешательства во все сферы жизни, даже в формирование институтов гражданского общества, может послужить деятельность Союза молодёжи. Союз молодёжи де-юре является негосударственной некоммерческой организацией. Но де-факто она возникла не естественным путём, по инициативе молодёжи или по необходимости. Её создали по указанию руководства на базе ликвидированного молодёжного движения «Камолот», а её деятельность полностью финансировалась государством. В результате, «негосударственная» некоммерческая организация, не возникшая естественным путём, а созданная искусственно, - не оправдала себя. Впоследствии было создано оптимальное государственное ведомство – Агентство по делам молодёжи, и руководящий состав союза перешёл в агентство.

Ещё один интересный аспект вопроса. Правительство всё «раздаётся» и «съедает» институты гражданского общества.

В качестве примера можно привести институт махалли, которым все гордились говоря, что «ни в одном государстве такого нет». Махалли, являющиеся органами самоуправления, также были переведены в систему правительства, потом создали Министерство поддержки махалли и семьи.

Министерство заявило, что «не будет вмешиваться в дела махалли, а будет поддерживать её деятельность и защищать интересы». Однако при раздаче нуждающимся семьям материальной помощи, выделенной из республиканского бюджета, в системе махалли наблюдались промедления, нарушения законодательства, основной фигурант министерства, фонд «Доброта и поддержка» расхитил благотворительные средства, и не прошло и года после создания этой структуры, как её руководство уже успело получить выговор. Тут можно невольно задуматься: чего больше от этого министерства народу – вреда или пользы?

Также, делались попытки централизации, контроля государства за активными гражданскими действиями. Это можно было увидеть на примере волонтёрских движений, ринувшихся на помощь в различных формах нуждающимся слоям населения в период строгого карантина. Объединив все движения, создали единое общенародное движение «Доброта и поддержка». И что в итоге? Постоянно занятые телефонные линии, расхищенные деньги. Естественный процесс, протекающий на основе личных амбиций и инициатив, был искусственно централизован и приобрёл бюрократический оттенок.

Говоря о вреде расширения правительства, уместно вспомнить один аспект. Председатель Сената Олий Мажлиса Танзила Нарбаева в одном из своих выступлений сказала: «Проблемы в системах часто возникают в результате принятия министерствами подзаконных актов, противоречащих законодательству». Значит, правительство, ответственное за исполнение закона, само невольно или намеренно нарушает установленные законодательством границы.

Ещё один интересный факт. Недавно мы писали о том, что управление Министерства юстиции проанализировало деятельность министерств и ведомств в сфере дорожного хозяйства, жилищно-коммунального обслуживания, лесного хозяйства, туризма, охраны природы, государственно-частного партнёрства, фармацевтики, и выявило у них 48 повторяющихся функций.

В качестве вывода можно сказать, что не стоит считать основным способом решения системных проблем создание новых ведомств. Это, словно найти «козла отпущения», и постоянно упрекать его: «Почему ты до сих пор не решил эту проблему?». Пусть даже ничего не делает, лишь бы только молча терпел эти упрёки.

Целесообразно работать над составом правительства, которое пока не может похвастаться отсутствием коррупции и бюрократии, транспарентностью, не на количество, а на качество, и подумать не о создании новых ведомств, а о совершенствовании имеющихся, на которые возлагались большие надежды. Это будет намного эффективнее.

Поскольку, взвесив результат и создаваемую бюрократию, и передав деньги, утекающие в новое ведомство, на кровлю для крыши школы, проведение чистой питьевой воды в больницу – можно принести больше пользы народу.

Саодат Абдурахмонова, журналист Kun.uz

перевод: Вадим Султанов,
Анастасия Ткачёва